Entrée en vigueur au 1er janvier 2006, la LOLF (loi organique relative aux lois de Finances) prévoit de structurer le budget de l’Etat selon une logique métier. Mais attention le diable se niche dans les détails. En effet, si l’idée est séduisante, sa réalisation se heurte à de nombreux écueils.

Depuis quelques mois, le secteur public bruisse d’un étrange acronyme : LOLF. Ce sigle onomatopéique désigne une discrète révolution en matière de gestion publique. Sans insister sur ce qui caractérise une loi prise en la forme organique, il s’agit tout simplement de définir les règles selon lesquelles est maintenant voté le budget de l’Etat.

A l’initiative de deux parlementaires, un socialiste et un UMP, et inspirée de l’exemple canadien, la loi part d’un constat : la dépense publique, depuis l’ordonnance de 1959, faisait l’objet d’un budget voté annuellement… mais dont la quasi-totalité était reconduite à l’identique de l’année écoulée (modulo une indexation), le débat contradictoire portant uniquement sur les dépenses inédites. C’est de là que découlaient les supposées consommations forcées de lignes budgétaires en fin d’année (« les camions qui tournent dans la cour de la caserne pour brûler le carburant ! ») pour légitimer leur reconduction d’une année sur l’autre.

Entrée en vigueur au 1er janvier 2006, la LOLF prévoit de structurer le budget de l’Etat non pas selon la traditionnelle nomenclature formelle en chapitres, articles, etc. mais, selon une logique métier, en identifiant les missions du service public, subdivisées en programmes affectés à chaque Ministère, puis en actions et sous-actions. Et ces différents niveaux d’agrégation budgétaire se voient attribuer, dans chaque projet de loi de finances (PLF), un jeu d’indicateurs de performance. Chacun de ces indicateurs est assorti d’un objectif négocié avec Bercy de manière ascendante aux différents niveaux où s’élabore la performance dans les administrations centrales et leurs services déconcentrés.

En effet, à l’organisation par directions, sous-directions, bureaux, services, etc. des administrations se superpose désormais une structure LOLF en programmes, subdivisés en budgets opérationnels de programme (BOP) puis en unités opérationnelles (UO). Un processus itératif de dialogue de gestion avec chacun de ces niveaux permet d’élaborer par agrégation, pour chaque Ministère, un projet annuel de performance (PAP), qui l’engage pour l’année, au vu de ses priorités politiques, de ses moyens financiers et humains, sur ces fameux objectifs pour chaque indicateur du PLF. En fin d’année, un rapport annuel de performance (RAP) décrit et explique le niveau d’atteinte de ces objectifs. C’est sur cette base que sera allouée la dotation budgétaire de l’année suivante.

Autrement dit, les moyens sont mis à disposition non plus à mesure de la dépense constatée, mais de la performance mesurée. Naturellement, cette performance ne traduit pas une rentabilité économique, les administrations n’étant pas des centres de profit, mais une efficacité (est-ce que je remplis effectivement ma mission de service public ?) et une efficience (est-ce que j’accomplis mon action publique au moindre coût financier et humain ?). Les responsables de programmes, de BOP ou d’UO performants peuvent légitimement se fixer des objectifs plus ambitieux et, partant, réclamer des moyens accrus en proportion.

Outre cette ambition d’objectiver l’utilité de l’action publique et de la corréler à une rationalisation de la dépense publique, ce dont nous autres contribuables et usagers ne pouvons que nous féliciter, la LOLF décale mécaniquement le terrain de jeu des responsables au sein des administrations. Le niveau de jeu de ceux qui se sont vus bombarder responsables d’un échelon LOLF s’en est trouvé haussé ; les relations de direction ont pris un caractère de relations de gouvernance. Les secrétariats généraux, qui ont fleuri ces dernières années, et les cellules de contrôle de gestion, deviennent des acteurs-clés, promoteurs de la modernisation de l’Etat au sein de leurs structures.

Un monde idéal, donc ? Bien sûr que non. L’idée est séduisante, sans ambiguïté ; qu’en est-il de sa réalisation ? Deux pierres d’achoppement compliquent la mise en œuvre de la démarche : l’organisation LOLF des Ministères et la jeu d’indicateurs de performance.

En effet, et notamment pour les administrations qui présentent un tissu déconcentré important (Défense, Intérieur, Education…) voire autonome (Justice…), identifier les bons niveaux où s’élabore et se consolide la performance et les traduire dans la chaîne UO/ BOP est délicat. Bien souvent, l’enjeu de pouvoir, d’autonomie et de visibilité qui sous-tend le fait d’être res-ponsable de BOP supplante, dans les choix en matière de structure LOLF, la pertinence au vu des réalités du métier et des missions de service public. Le nombre volontairement limité de niveaux et leur articulation pyramidale ne permettent pas toujours de refléter fidèlement les réalités de l’élaboration de la performance sur le terrain, masquant des processus spécifiques.

Quant aux indicateurs, leur logique même suppose que toute activité en matière de service public peut se transcrire de façon univoque par un jeu de valeurs chiffrées, au degré d’agrégation nécessaire et suffisant (des indicateurs trop détaillés donnent une vision parcellisée du fonctionnement ; des indicateurs trop agrégés masquent la complexité des phénomènes et empêchent d’identifier des mesures correctives appropriées), que l’on sait effectivement mesurer avec un degré de fiabilité et un rythme appropriés. Si la capacité de déploiement des troupes semble répondre à ce cahier des charges, la réduction du chômage des jeunes est déjà plus ambiguë (comment distinguer les effets du contexte économique, des évolutions sociologiques, des initiatives privées, du système éducatif, etc. de ceux du Ministère de l’emploi ?) ; quant au rayonnement culturel de la France à l’étranger, il semble pour le moins hasardeux de le réduire à un modèle numérique.

Enfin, puisque cette mesure de performance ambitionne de piloter l’opportunité et le coût de l’action publique, il importe que les valeurs particulièrement bonnes ou mauvaises des indicateurs déclenchent non pas de simples constats, excuses, félicitations ou recherche de responsables, mais des actions : détection des difficultés, identification des causes, décision, proposition de mesures correctives.

Ajoutons que le choix des indicateurs ne saurait être neutre : on sait tous que toute variable observée s’améliore ; à ce titre, le jeu d’indicateurs retenu oriente les sujets sur lesquels un effort particulier est attendu par l’échelon politique. A l’inverse, il est tentant de proposer des indicateurs dont, du fait de leur définition, une valeur satisfaisante est quasiment garantie, ce qui court-circuite la notion d’objectif ambitieux qui sous-tend la démarche. De même, ce qui n’est pas un indicateur devient vide d’enjeu et se trouve souvent négligé. Effet pervers : l’obtention d’une « bonne » valeur d’indicateur peut devenir une fin en soi en oubliant la mission de fond : j’échoue objectivement, mais le système dit le contraire, donc je suis réputé remporter un succès.

Ne nous leurrons donc pas : la mise en place de la LOLF n’est pas en soi un progrès décisif. C’est une étape d’une démarche plus vaste et nécessairement progressive. La complexité du jeu d’acteurs entre les parties prenantes est, comme tout environnement qui oscille entre coopération et concurrence, intrinsèquement fertile en matière de réflexion, d’émergence d’idées innovantes et de sélection naturelle des pratiques les plus fructueuses. A petits pas, en identifiant lucidement les fausses bonnes idées et en promouvant les bonnes avec courage, les structures LOLF et les jeux d’indicateurs vont s’affiner au fil du temps et devenir de plus en plus pertinents.

On est encore aujourd’hui en phase d’exploration des éclairages que ce nouveau prisme peut apporter sur le fonctionnement de la dépense publique (on mesure les dégâts). A mesure que l’outil d’observation s’affinera, s’opérera spontanément en parallèle l’émergence d’un processus vertueux de boucles de rétroaction sur l’action publique (on adapte l’action aux besoins de l’usager). Nous sommes peut-être à l’aube d’un mouvement de fond qui fera passer insensiblement du contrôle de la dépense au pilotage du service.

Acceptons-en l’augure…

Je ne suis pas un fan de Mme Royal mais suis quand même effaré par le manque d’imagination de certains « Messieurs je sais tout » pour qui les gens ordinaires n’ont pas à s’occuper des choses sérieuses.

Eric Besson, l’un des principaux contempteurs de « Ségo », retrace (page 140 du livre « Qui connaît Madame Royal ? ») un dialogue qu’il a eu avec Claude Askolovitch, son interviewer :

- Vous allez me raconter une nouvelle bourde de Ségolène Royal ?

Nous sommes en 2006 dans la préparation du projet socialiste. Ce sont des réunions lourdes. On parle de fiscalité, de réforme fiscale, du budget de la France. Autour de la table, tous nos leaders. Strauss Kahn, Hollande, Lang, Aubry, Fabius, Emmanuelli et Royal. Chacun s’exprime. A un moment, on se tourne vers elle...

- Et elle dit une bêtise ?

Elle dit : « Ce qui m’importe c’est que le budget de la Nation soit participatif ».

- Ce qui signifie ?

Comment voulez-vous que je le sache ? Dans un quartier, un budget participatif, j’arrive à concevoir même si je n’aime pas trop… Mais au niveau de l’état du budget de la cinquième puissance, je ne sais pas.

- Quelqu’un la relance, l’interroge ?

Non. Tout le monde est atterré. Personne ne réplique. Un ange passe, tout le monde se regarde. François fait une boutade. Il fait rire et ça met fin au flottement… Plus tard, quand je résume les différentes interventions … je saute celle de Ségolène Royal. Délibérément. Je ne vois pas ce que je pourrais dire sur un non sens pareil.

Sorry, M. Besson, je ne vois pas où est le non sens. Il serait certes plus facile de commencer par les budgets locaux mais Mme Royal n’a pas dit que l’ensemble du budget de la Nation devait être voté par l’ensemble du peuple. Ces Messieurs auraient pu lui demander de préciser sa pensée. Je ne sais pas ce qu’elle aurait répondu mais voici, à titre d’exemple, une réponse possible :

D’abord, l’orientation du budget pourrait, dans ses grandes lignes, faire l’objet de débats indicatifs préalables à l’élaboration gouvernementale.

Ensuite et surtout, les citoyens pourraient être associés à l’affectation d’une petite partie de leurs contributions fiscales. On pourrait imaginer que ce mécanisme ne concerne, pour commencer, que 5 % du produit de l’impôt sur le revenu. Soit à peine plus de 1 % des recettes de l’Etat. Concrètement, le gouvernement proposerait et le parlement voterait, comme d’habitude, les dépenses correspondant à 99 % du budget mais, pour le 1 % restant, il se contenterait de dresser la liste de certains investissements publics considérés comme souhaitables pour améliorer la vie quotidienne des Français. Les contribuables choisiraient sur cette liste en décidant eux-mêmes l’affectation de l’équivalent de 5 % de l’impôt sur le revenu. Ainsi, auraient-ils la satisfaction de savoir que cet argent sera utilisé à quelque chose qu’ils jugent nécessaire. De plus, les administrations pourraient être mises en concurrence et autorisées à faire de leur mieux pour séduire les assujettis transformés en donateurs.

Est-ce utopique, irréalisable ? Plaçons-nous du point de vue du citoyen-contribuable. Aucun n’accepterait que l’Etat lui ordonne d’acheter une voiture, plutôt qu’un téléviseur. Or, pour ces autres produits de consommation courante que sont les autoroutes, les crèches ou les adductions d’eau, tout se passe comme si rien n’avait changé depuis que les Anglais, au XVIIème siècle, ont inventé la démocratie parlementaire. Aujourd’hui, pourtant, les dépenses de l’Etat ne couvrent plus seulement le fonctionnement de l’armée, de la police et de quelques administrations : elle touche à tous les besoins collectifs lesquels, dès lors, souffrent d’un handicap grave par rapport à la consommation privée.

Tous les jours, la publicité nous pousse à acheter ceci ou cela. A l’inverse, les services publics ne se donnent pas la peine de faire savoir précisément comment ils comptent utiliser notre argent. C’est là un vice profond de nos sociétés occidentales : elles n’ont pas encore réussi à mettre les mécanismes du Marché au service des besoins collectifs. Il faudrait – comme le disait Pierre Massé, un ancien commissaire au Plan – trouver une idée neuve qui permette au contribuable d’exercer des choix, une idée qui les mobilise au lieu de les faire râler. Hélas, Eric Besson n’est pas Pierre Massé. Ce n’est pas sur lui qu’il faudra compter pour trouver une idée neuve.

Marc Ullmann est membre fondateur du club des vigilants

L'Etat et les collectivités locales dans leur ensemble, ayant chacun une part de la gouvernance de la nation, devraient s'inspirer, pour s'adapter aux nouvelles réalités de manière harmonieuse, une démarche analogue à celle que commencent à engager les grandes entreprises du monde : le management par les processus stratégiques.

Ce management nouveau dans les entreprises, les rend performantes "globalement" et non "morceaux par morceaux" en liant leurs véritables axes et objectifs stratégiques (qui peuvent être évolutifs) avec leur réalité opérationnelle de tous les jours.

La réalité des organisations humaines (entreprises, états, communauté globale de niveau mondial) est d'être "complexe", c'est à dire d'être pluri-factorielle dans ses causes et à finalités multiples dans ses raisons d'être…

Pour cela on peut bien sûr identifier au sein de ces organisations "les fonctions pérennes" (certains diraient régaliennes) qui sont nécessaires et qui doivent être le plus "efficientes" possible. Pour que ces organisations fonctionnent et participent à la production d'une réelle "valeur" pour ceux qu'elles servent, elles doivent intégrer divers acteurs, divers contributeurs qui, chacun pour son compte, cherche à maximiser ses intérêts particuliers (on parle d'organisation en silos de spécialité ou d'expertise ou de pouvoir ) au détriment de l'intérêt général du "corps organisé" que constitue soit l'entreprise soit la collectivité, la région, la nation ou toute forme d'organisation d'un niveau supérieur d'agrégation cohérente.

Pour étudier cette production de valeur, c'est-à-dire la recherche de ces objectifs ou la proximité de ces axes stratégiques pour la collectivité, il faudrait faire se révéler (comme on le dit du développement d'une photographie argentique) ces "fils rouges" qui lient entre elles les actions et les décisions de chacun des acteurs au sein de leur espace d'autonomie, souvent sans qu'ils en aient réellement conscience.

Ces fils rouges sont des "processus". Ils se comportent comme des ponts entre les gens. Pour que l'ensemble de la collectivité puisse avoir réellement une "communauté de destin ou d'intérêt" ces processus doivent être incarnés et pilotés !

Ces fils rouges traversent horizontalement des zones d'autorité, d'autonomie, de hiérarchie, de pouvoir. Ils ne s'intéressent qu'aux finalités collectives de l'ensemble et au rôle de chacun dans leur atteinte. Ce type de management nouveau permet d'adapter les "articulations d'action et de décision" entre les structures, les "organes" qui constituent la réalité de la collectivité.

Des entités structurelles telles qu'un gouvernement, une fédération, un département ministériel, une collectivité locale, un organisme public ou privé voire international, sont traversées simultanément par ces "fils rouges" car toutes, peu ou prou, sont des "parties prenantes" au processus qui servent les finalités d'intérêt général.

Alimenter les populations en eau potable suffisante, peut être une telle finalité… Assurer le bon niveau d'intégration humaine et culturelle des nouveaux venus dans les collectivités nationales, peut en être une autre…

Cette démarche relève d'un triple travail de réforme, de transformation : managérial, organisationnel et instrumental.

On peut craindre que, dans le domaine de la gouvernance des pays, on ne sache pas toujours bien distinguer :
- ce qui relève des "fonctions pérennes", donc des structures, à efficacité et expertise locale, de type hiérarchiques et
- ce qui relève des "processus", donc d'un pilotage d'actions et d'activités transversal à l'ensemble de ces mêmes structures.

Autrement dit, chercher à distinguer dans la gouvernance d'ensemble, ce qui relève prioritairement de la question Comment ?, traitée par une organisation hiérarchique verticale, de ce qui relève prioritairement de la question Pourquoi ?, traitée par une organisation processus horizontale…

Peut-être y a t il là un sujet de réflexion pour aider nos institutions, souvent organisées à l'antique, à se moderniser…

Les grandes démocraties n’autorisent pas le cumul des mandats. La France fait exception et peine à entrer dans la norme. Pour savoir pourquoi, il suffit de lire le rapport sur les finances locales, présenté au gouvernement par Pierre Richard, président du conseil d’administration de Dexia.

Selon ce rapport, « le nombre élevé des échelons d’administration locale est un facteur de surcoût » et « l’enchevêtrement des compétences est un facteur de déresponsabilisation ». Pour mener à bien le moindre projet, il faut souvent obtenir de l’argent à la fois d’une municipalité, d’un département, d’une région et de l’Etat. En conséquence, les élus s’efforcent d’être présents partout.

Au fond, la décentralisation française est inachevée. Entre les 36 500 communes, les 101 départements, les 22 régions et l’Etat, le désordre est tel, le flou si savamment orchestré que l’imbroglio est total. C’est à se demander si quelques centralisateurs machiavéliques n’ont pas sciemment organisé la pagaille pour que les financements soient « croisés » et qu’ainsi l’Etat reste maître du jeu. Les citoyens usagers seraient mieux servis si l’enchevêtrement administratif qui oppose la grande ville aux petites, la ville à la campagne, la région au département, prenait fin. Encore faudrait-il y parvenir sans drame ce qui n’est pas facile. Pierre Richard en a conscience et, pour aller sans encombre dans la bonne direction, propose des réponses partielles et pragmatiques.

Le vent libéral souffle dans le monde et l'esprit libéral gagne au sein de l'Etat. L'idée à la mode chez nos dirigeants de tous horizons est que le vrai modèle pour l'homme politique est celui de chef d'entreprise. L'Etat régalien devient la portion congrue de la nation, l'entité collective, dont le concept même est en déshérence au profit de la notion d'entreprise de service rendu au citoyen. L'Etat-Entreprise doit donc avoir un comportement adapté à son nouveau rôle.

Finie la planification stratégique de nos pères, celle qui matérialisait la volonté d'une collectivité de prendre en main son destin, de matérialiser une sorte de communauté de destin de nos concitoyens.

Vive l'adaptation stratégique en temps réel dont le seul but est d'assurer à l'Etat-Entreprise un "avantage concurrentiel durable" sur le marché des régions du monde. La disparition brutale et inopinée du Plan n'en est-elle pas le signe le plus évident ?

Outreau est décrit depuis plusieurs mois comme « Le Fiasco » de la justice française, mettant en exergue toutes les déficiences de notre système judiciaire et déclenchant, comme après chaque affaire de ce type et dans une atmosphère d’émotion intense, des crises de « réformite » aiguë.

Pourtant, à y regarder de plus près, on constate que malgré un nombre de carences aussi incroyables que nombreuses, l’essentiel a été préservé : ne pas condamner d’innocents.

Ainsi, en dépit d’un juge pour le moins enfermé dans ses certitudes, une hiérarchie totalement inefficace, des avocats en dessous de tout, des policiers bardés d’à priori et un premier jugement incompréhensible, la justice est tout de même parvenue à faire le tri entre les vrais coupables et les innocents. Innocents qui ont passé, certes, de nombreux mois en préventive. De longs mois insupportables pour eux et inexcusables, par leur durée, pour l’institution judiciaire.

Dans ces conditions, si une réforme s’impose, c’est bien celle sur la durée de la détention préventive et la présomption d’innocence. La première ne devrait pas excéder un délai raisonnable. Lanterne rouge en Europe, la France a, à cet égard, souvent été condamnée par la Cour Européenne de Justice pour des durées jugées, excessives, de détention provisoire. La seconde que toute personne non jugée est présumée innocente.

Or, dans notre pays, touché par le syndrome de réformite aigue, chaque ministre veut laisser son nom à une réforme, une loi... Il y eut ainsi pas moins d’une réforme de l’éducation tous les 18 mois, ces trente dernières années. Celles de la justice sont à peine moins nombreuses. Le mot réforme lui-même finit par donner de l’urticaire aux Français qui oscillent entre scepticisme et rejet. Or, les réformes réussies ne sont jamais d’opportunité. Elles sont réfléchies dans la sérénité. Celles ficelées dans l’urgence après un tsunami émotionnel sont vouées à l’échec.

La Loi Organique sur les Lois de Finances est l'une des composantes de la réforme de l'Etat. Elle prévoit d'allouer les crédits aux administrations sur la base des missions fixées au gouvernement et de suivre la performance des actions entreprises par des tableaux d'indicateurs, pour davantage de lisibilité, de responsabilisation et de démocratie.

On trouve ainsi sur le site du Ministère des Finances les avants-projets de performance, ministère par ministère, des missions et programmes du gouvernement. Chacun comporte un chapitre "objectifs et indicateurs de résultats". C'est le cadre qui permettra de mesurer l'efficacité et l'efficience de l'action du gouvernement, la feuille de score qui fera que la LOLF se limitera ? une bonne idée abstraite ou deviendra un exemple de gouvernance démocratique.

Hélas, la constitution des indicateurs, la façon dont ils seront mesurés, laisse parfois perplexe. Ainsi, aux Affaires Etrangères, le programme "action de la France en Europe et dans le monde" comporte l'indicateur "Présence de la France et des Français dans les instances de décision et les organes élus des organisations internationales". Voil? qui semble alléchant, mais... il est mesuré comme "Nombre d’élections remportées par la France / Nombre d’élections auxquelles la France était candidate". Il suffit donc de n'être candidat qu'? des élections dont l'on contrôle l'issue pour faire bonne figure. Gageons pourtant que l'idée du législateur était plutôt d'encourager une volonté de représentation ? des instances nouvelles. Et ne parlons pas d'indicateurs sur des programmes plus sensibles, comme l'emploi ou les discriminations...

Espérons que le principe selon lequel "toute variable observée s'améliore" ne se traduira pas ici par une prestidigitation permettant d'afficher de bons chiffres qui ne reflètent rien, avec en plus l'alibi de la rigueur systémique et des "bonnes pratiques" de gestion de l'entreprise privée. Espérons, en somme, que l'honnêteté intellectuelle prévaudra sur la préservation du statu quo confortable.